Gustavo Suárez de Freitas: «La Ley Forestal y Fauna, una nueva oportunidad»,

Si bien el proyecto de esta norma se encuentra aún en debate, en su opinión, ¿qué tipo de institucionalidad se requiere para aplicar la futura Ley Forestal y de Fauna Silvestre?
Hay varias cosas. Primero, debemos reconocer que tenemos una realidad de gestión descentralizada, una gestión en la que las competencias están distribuidas entre diversas instituciones. Entonces, no es posible pensar en una gestión forestal que esté basada solamente en la autoridad nacional o en la regional. Debemos pensar, más bien, en una gestión forestal basada en la articulación de diferentes instituciones. Y eso nos lleva a la necesidad del diseño de un sistema nacional de gestión forestal y de fauna silvestre. Eso es lo que se propone en la nueva norma. Por cierto, este sistema debe tener un ente rector, que deberá ser la autoridad nacional en materia forestal y de fauna silvestre.

Esta autoridad requiere un cierto nivel de autonomía, estabilidad y alta capacidad de ejecución. Por todo eso, se está planteando la creación de un Organismo Técnico Especializado (OTE), análogo al Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP) o a la Autoridad Nacional del Agua (ANA). La idea es que esta instancia, que sería la autoridad nacional forestal y de fauna silvestre, se haga cargo del sistema –que dicho sea de paso, recibirá el nombre de Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre.

A partir de los esfuerzos que se están haciendo con esta nueva legislación, ¿cómo se promoverá un mercado de concesiones forestales?
Esas son decisiones privadas, decisiones de inversión. Lo más importante para tener decisiones de inversión adecuadas es garantizar seguridad jurídica. Ese es el punto número uno. Hasta ahora, hemos tenido problemas con eso porque sabemos que hay casos de superposiciones, recortes de áreas e invasiones. En ese sentido, han existido quejas de ambos lados: pobladores de comunidades nativas que aseguran haber sido invadidos por las concesiones y, al revés, concesiones que son invadidas por ilegales o por comunidades que aparecen después.

Entonces, el primer elemento para dar seguridad jurídica es avanzar en el proceso de zonificación y ordenamiento del patrimonio forestal. La ley lo señala: hay que hacer este ordenamiento, definir las categorías, entre otros pasos. Lo segundo es lograr que el instrumento que otorgue el derecho de acceso o título habilitante, como se le denomina, sea lo suficientemente sólido. Estos son los contratos de concesión, que son derechos reales y, como contratos, tienen todas las garantías. Lamentablemente, estos no vienen funcionando tan bien como las concesiones mineras, pese a que tienen exactamente las mismas características.

En ese sentido, algo que el Estado va a tener que hacer para la implementación de la ley es desarrollar instrumentos que permitan acceder a financiamiento, por ejemplo, mediante la constitución de las concesiones como garantías para la obtención de créditos así como establecer fondos colaterales para aquellos préstamos que usen a las concesiones como garantía. En este momento, la competencia de otorgar concesiones está pasando a las regiones. Tres de las regiones más importantes ya la tienen, mientras que las otras están en camino (por ahora, Loreto, Ucayali y San Martín; Madre de Dios es el siguiente). Entonces, el otorgamiento de nuevas concesiones se está convirtiendo en una tarea que les corresponde a los gobiernos regionales.

Ellos deberán llevar adelante procesos competitivos y transparentes, como establece la norma. Pero esto tendrá que ser a partir del nuevo reglamento.

Reglamento que, vale decir, tiene que pasar, aún, por una serie de procesos…
Sí. Luego de ser presentada la ley al Ejecutivo será remitida al Congreso. Desde ese momento deberíamos esperar cerca de tres meses antes de su aprobación, porque tiene que eso, hay que sumarle tres meses más para la elaboración y aprobación del reglamento. De esta forma, todo este año será dedicado a sacar adelante la ley y el reglamento. Ahora, las regiones tienen qu organizarse, pero lo pueden hacer de acuerdo con la ley vigente. También, si se lo permiten, podrían sacar los concursos, pero para eso tendrían que armar sus comités ad hoc –algo que, en cada región y en procesos anteriores, tardó diez meses. Así, yo diría que habría que esperar por lo menos un año para que las regiones puedan sacar un concurso y otorgar derechos.

Además, luego habrá que hacer un plan de manejo, que toma un año más prácticamente. Que la gente entre, prepare su extracción y saque madera, implicará otro año más. De ese modo, tardará cerca de tres años que la madera salga de las nuevas concesiones que se otorguen en las regiones.

Por otra parte, tenemos la situación de que muchas concesiones están siendo abandonadas, otras tienen sanciones o los propietarios no están en condiciones de sacarlas adelante. Esto podría llevar a que no tengamos madera legal de concesiones en cantidad suficiente para el proceso de la industria. Frente a esto, se está proponiendo varias medidas. La primera es que se facilite la transferencia de concesiones, inclusive aquellas que estén sujetas a revisión para sanción administrativa. Al menos, que puedan ser transferidas sin perjuicio de las sanciones que pueda tener el titular, pero que la concesión pueda seguir operando y que la tenga un tercero.

Para eso hay que plantear mecanismos; OSINFOR está trabajando el tema. La segunda medida tiene que ver con la posibilidad de que los actuales titulares de concesiones puedan acceder a las concesiones que han sido revertidas al Estado o que no fueron concedidas –estas alcanzan un área de 5000 mil ha, aisladas o ubicadas entre dos o tres concesiones. Es muy difícil que un nuevo titular acceda a ellas. Entonces, se podría plantear una figura que permita solicitarlas sobre la base de un procedimiento transparente y competitivo, y que en caso no hayan más interesados, se proceda a su adjudicación en las mismas condiciones que establece su contrato actual. O, en todo caso, que vayan a concurso para favorecer así que se puedan consolidar áreas más grandes.

Medidas de ese tipo ayudarían a promover un mercado de concesiones en el corto plazo en tanto se tengan los nuevos concursos. Otro punto tiene que ver con los planes de manejo. Cuando hablamos de la decisión empresarial de invertir en una concesión, hay que ver qué tanta libertad tiene la empresa para funcionar de acuerdo con sus necesidades de mercado. Es verdad que tiene que hacerlo garantizando la sostenibilidad. Pero esto no debería llevar a que la autoridad establezca recetas para los planes de manejo y que, de alguna manera, se limite la flexibilidad operativa de las empresas, obligando a extraer, digamos en un año, todo el área de corte anual cuando uno podría perfectamente dejar especies que en este momento no tienen valor, pero que dentro de un año o dos podrían tenerlo, el mercado cambia y se podría regresar a sacarlos.

Ahora eso no se puede hacer: si no se los sacó cuando tocaba, se tiene que esperar otro turno o hacer una solicitud o trámite adicional para poder reingresar. Como vemos, hay una serie de limitaciones que no necesariamente tienen una base técnica muy sólida, y eso tiene efectos económicos negativos. Una cuestión adicional. En la nueva ley se está planteando establecer un plan de adecuación a la nueva normatividad, como se hizo con los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental. En la ley anterior, la 27308, no se estableció un mecanismo en la norma. Sin embargo, después, mediante una serie de resoluciones ministeriales, se fueron dando medidas para, en la práctica, pasar y evitar ese periodo de adecuación. Esto fue cuestionado porque no estaba establecido en la ley.

¿Cómo esta ley podría ayudar en las acciones contra la tala ilegal?
La tala ilegal, al igual que la deforestación, no son las causas de los problemas; son el síntoma de que algo no funciona bien. Lo que hay que atacar no es la tala ilegal como tal, porque eso nos llevaría rápidamente a un sistema de intervención muy parecido al sistema de la coca (con la ventaja que acá sí puedes tener producto legal y en el caso de la coca no). La tala ilegal genera corrupción, y alrededor de la madera ilegal se mueve dinero. Por eso, es muy difícil de combatir. Porque colocando gente mal pagada y no necesariamente muy informada a enfrentar el problema, se puede caer fácilmente en lo mismo.

Hemos tenido diez años de rotación de gente y el problema sigue igual. Hay que cambiar aspectos más estructurales. Lo primero que hay que hacer es eliminar los espacios en los que esta actividad puede desarrollarse con mayor impunidad. Estos son los espacios vacíos, donde no hay derechos otorgados. Es decir, las áreas protegidas deben estar “bien protegidas”, para que no exista extracción ilegal. Además, las áreas de bosques que no son concesiones deberían serlo.

Por otra parte, hay que terminar el ordenamiento forestal. Los bosques que son para protección, que no tienen capacidad para producción de madera, deben ser legalmente establecidos también, porque, en los mapas, solo tenemos establecidos los bosques de extracción permanente. Terminar el ordenamiento es fundamental. Inscribir todo el bosque es fundamental. Eso implica concluir los procesos de titulación de comunidades, y debería implicar, también, el reconocimiento de espacios para las comunidades extractoras de leña.

Pero eso excede la ley forestal. También se debe establecer bosques locales, porque otro factor en la tala ilegal son los extractores sin bosque. Tenemos extractores forestales que no tienen acceso legal al bosque, pero tienen su motosierra y van a sacar madera de una manera u otra. Ellos son, en muchos casos, el primer eslabón de la cadena de la tala ilegal. Hay que aplicar algo que se
hizo en Bolivia y funcionó muy bien: reconocer las asociaciones sociales el lugar a través de los gobiernos ocales: saber quiénes son, dónde están establecer bosques que serán anejados para ellos, en superficies adecuadas. En la ley actual se habla e bosques locales, pero en el reglamento se les dijo 500 ha –una tontería pues, porque eso permitiría que la gente saque algunos productos para la subsistencia de su casa, pero no hacer un manejo forestal.

Entonces, es curioso, por decir lo menos, que se pueda solucionar un problema de subsistencia y no el del extractor comercial que no tiene bosque. Creemos que eso se debe enfrentar con bosques locales especialmente grandes, que pueden abarcar hasta 40 o 50 mil ha, y no solo para madera. Inclusive, los gobiernos locales podrían decretar que se declaren bosques locales con fines de servicios ambientales y de protección.

Lo importante es que, al declarar un bosque local, inscribirlo y encargarlo a un gobierno local a través de un contrato, un convenio o el documento que implique la responsabilidad de cuidarlo, estamos contribuyendo a dejar menos espacios vacíos y a generar un espacio legal donde la gente pueda hacer extracción. Eso, por cierto, requerirá un plan de manejo, que debe hacerlo alguien de los que esté inscrito y autorizado, y requerirá ser supervisado por OSINFOR, al igual que con cualquier derecho. Yo creo que estamos más o menos atando los cabos para que pueda funcionar, y después de eso falta el primer control.

El primer control no puede ser solamente una tarea de la autoridad nacional forestal o regional sino del sistema. Así, dentro del Sistema de Gestión Forestal se está planteando dos instrumentos fundamentales: información y control. Debe haber un sistema de información en el que todos beneficien, y un sistema de control en el cual participarían OSINFOR, INDEPA, la Fiscalía, la Policía, la Marina, la SUNAT, y que sería liderado por la autoridad nacional. Por cierto, la mayor parte del trabajo la tendrá que hacer la autoridad regional. Allí la participación de la sociedad civil es fundamental. Los comités de gestión de bosques deben participar. No lo hemos puesto explícitamente, pero se podrían aplicar mecanismos como los que se usaron en Ecuador, que implican que en los puestos de control pueda haber gente del comité de gestión o de ONG con financiamiento para cubrir gastos, alimentación, apoyo para que puedan estar en forma voluntaria y ayuden a los funcionarios en una tarea tan compleja.

Algo más: un problema para la gestión forestal es que las actuales administraciones técnicas forestales tienen unos ámbitos de gestión muy amplios en términos espaciales y, entonces, no logramos que coincidan con los ámbitos administrativos de los gobiernos locales y los comités de gestión o juntas de apoyo. Entonces, estas unidades que se están pensando deberían ser lo suficientemente grandes para que tengan sentido. Es decir, paisajes grandes en los que se tenga dentro un mosaico de usos diferentes pero suficientemente pequeños como para que se los pueda articular a comités de gestión y gobiernos locales. De esa manera, el comité podría apoyar la gestión, como ocurre en el caso de las áreas protegidas, en las que los comités de gestión apoyan un área que tiene un jefe.

En este sentido, hay una relació entre el Estado representado por el jefe y el comité. Teniendo un administrador técnico tan lejos del terreno, no tienes una relación entre Estado y los otros actores.

Se estima que el 80% de la deforestación se deriva del fenómeno migratorio. ¿Qué estrategias se emplearán para diferenciar la deforestación por agricultura migratoria de la tala ilegal, y cómo puede la ley forestal atacar este problema?
Es importante reconocer la diferencia entre ambas actividades. La ley por sí sola no puede enfrentar este problema, porque es un tema de estrategia y de políticas más amplias. Lo que le corresponde a la ley es aportar algunos instrumentos. Lo primero es marcar claramente la cancha en el tema de uso. Lo que la ley está proponiendo es que el cambio de uso actual de la tierra, cuando se trata de tierra forestal o de protección, no es posible. Por otro lado, el cambio de uso actual de la tierra, cuando tiene capacidad de uso agrícola para cultivo permanente y tiene bosque, sí es posible, pero con previa clasificación de suelos y opinión favorable del Ministerio del Ambiente. ¿Por qué se plantea eso? Algunos dicen que no se debe permitir nunca el cambio de uso porque en realidad la agricultura se realiza sobre tierras que, en condiciones naturales, tienen bosque encima. Pero lo cierto es que la mayor parte de tierras agrícolas en el mundo han sido bosque en algún momento. Lo que es incorrecto es que se usen para fines agrícolas tierras que no soporten el uso agrícola. Ahí, se está determinando sanciones para todos los funcionarios que participen en cualquier forma de cambio de uso y que no sigan estos procedimientos. Eso es algo importante.

Otra cosa que se está planteando es que el Estado no reconozca ni invierta en infraestructura de centros poblados o usuarios que están fuera de la zonificación ecológica económica, y fuera de las áreas apropiadas para agricultura. El propio Estado, a veces y sobre todo en gobiernos locales, instala servicios que implican consolidar una ocupación y de eso se aprovechan los traficantes de tierra. Ahora tenemos un sistema de tráfico de tierras en costa, sierra y selva que se aprovecha de que hay áreas con beneficios legales, es decir, de las inconsistencias y vacíos de nuestro marco jurídico. También, sería importante que las competencias de titulación pasen pronto a los gobiernos regionales y se pueda trabajar sobre la base de la zonificación ecológica económica. Es cierto que hay ocupaciones muy antiguas que están en tierras que son, más o menos, agropecuarias, pero que no están tituladas, y ese hecho no ayuda a su mejor manejo. Creemos que, a partir de la zonificación, para enfrentar la deforestación, hay que reconocer los derechos de los que están asentados. Si no son tierras agropecuarias, la propuesta que hace la ley es reconocerlos a través de la cesión en uso. Por ejemplo, el caso de los sistemas agroforestales que están en tierras forestales como el café.

Pero la idea es que, si se reconocen los derechos, no puede ser a través de propiedad, porque tenemos el problema de la interpretación legal. Sí se podría reconocer lo que ya existe a través de cesiones en uso. Ahora, ¿se diría que con esto se promueve que se siga deforestando más áreas?

El tema es que la manera de impedir que eso ocurra no es negando lo que existe, sino otorgando el uso adecuado a esas tierras que no queremos que no sean convertidas. Por ejemplo, si son bosques que tienen una función de protección ecológica, los gobiernos regionales deberían declararlos bosques locales, de manera que haya no solamente interesados sino instrumentos económicos que permitan su conservación. Hay que usar la amplia gama de herramientas que tenemos sobre la mesa. No es solamente prohibiendo el cambio de uso que podemos conservar el resto. De hecho, si no hacemos algo en positivo, todo lo demás va a ser ocupado, así eso esté prohibido. Eso es lo que la realidad indica. Por supuesto, para que eso funcione es necesario mejorar la gobernanza forestal. Es importante que exista un Concejo Nacional Forestal (CONAFOR), que los gobiernos regionales establezcan espacios de participación (como las comisiones ambientales regionales), que los comités de gestión funcionen y que hayan mecanismos de transparencia y de rendición de cuentas por parte de los funcionarios.

Sin eso todo el resto no tiene cómo funcionar porque los ríos de corrupción son altos. La presión viene de todos lados. Entonces, si no se blinda a los funcionarios a través de la participación y la experiencia de una buena gobernanza, no hay mucha probabilidad de éxito.

¿Las comunidades indígenas han seguido el proyecto de ley forestal? ¿Saben del texto?
Sí. Allí hay dos asuntos. Cuando el MINAG convoca a este proceso, explícitamente señala que debe tomarse en cuenta y recogerse los acuerdos de la Mesa 2. Esto se hace en agosto, cuando esta mesa todavía no tenía productos, y se hace antes de las reuniones de los ministros y del grupo nacional para incorporar estos informes. Pero, independientemente de eso, hay que tener en cuenta los aportes. Creo que es una señal positiva que el sector haya querido tomar en cuenta estos aportes.

Ahora, ¿qué pasó después? Hemos tenido reuniones con CONAP y con AIDESEP, con participación de Defensoría del Pueblo. Lo que se planteó a ambos, y en principio estuvieron de acuerdo, al igual que la Defensoría, fue hacer un control de calidad de la incorporación de las propuestas de la Mesa 2 al proyecto de ley. Eso se está llevando a cabo: estamos construyendo una matriz en la que se encuentran todos los elementos discutidos en la Mesa 2 junto a una columna en la que se señala cada uno de los artículos en los que están recogidos. CONAP ha aceptado esto y ha hecho algunos aportes puntuales. En cambio, AIDESEP sostuvo que el proceso no le convencía, que no era transparente y que, por ello, no participaría.

Pienso que, en el fondo, la razón por la cual no participan no tiene que ver con que se esté incorporando o no los contenidos de la Mesa 2, ya que es fácil comprobar que sí están siendo integrados. Me parece, más bien, que el asunto es que ellos están en una negociación y disputa grande con el Estado que va mucho mas allá de la ley forestal. Creo que ahí hay dos facciones o tendencias: los que piensan en avanzar por cuerdas separadas en el tema de la Ley Forestal y los que plantean manejar todo como un solo paquete. Yo creo que la posición que manda en AIDESEP es la última. Si bien se envían cartas insistiendo en su participación, cada vez que tenemos un avance para llegar a un acuerdo, aparece un documento que nos hace retroceder.

Por otro lado, AIDESEP insiste en que la propuesta de ley es una que ellos han enviado, y eso sí es una distorsión absoluta del sentir de la Mesa 2 y de lo que era el acuerdo. En esa mesa, no se discutieron todos los temas forestales, solo los que fueron planteados por los indígenas como sus preocupaciones. Además, se dejó en claro en que ese espacio no era una mesa de negociación de la ley con todos los actores. Se especificó que lo que allí se discutiera se incorporaría a la ley tras un proceso de discusión con otros actores. Ahí es donde ha habido un aprovechamiento del tema. Creo que AIDESEP quiso “madrugar”, cuando recién habíamos terminado la Mesa 2 e iniciado el proceso de discusión con otros actores. Fue entonces que nos hicieron llegar un documento diciendo que esa era la propuesta de ley de AIDESEP. Aquello lo tomamos como un aporte, como los otros 150 aportes recibidos, pero no pueden exigir que ese documento sea tomado en cuenta y señalar que es la versión final porque, además, desde el punto de vista técnico, se puede decir que tenía varios desaciertos. No espero que AIDESEP termine aplaudiendo la ley ni espero que en el Congreso ellos apoyen la propuesta. Eso va a complicar la aprobación de la ley sin duda. Pero todos sus argumentos son debatibles y contestables. Ahora bien, a pesar de haber seguidotodo el proceso de la Mesa 2, el Congreso tiene que hacer, de todos modos, una consulta a los pueblos indígenas en el marco del Convenio 169 de la OIT.