El silencio administrativo positivo no es pertinente, un artículo de Alberto Ñiquen sobre las facultades legislativas en materia ambiental

Alberto Ñiquen / TINKU | Alberto Niquen | Substack

Este 29 de julio se reunió el Consejo de Ministros para revisar el borrador del proyecto de ley que solicita facultades legislativas al Congreso de la República “para dotar al Gobierno de herramientas legales inmediatas a fin de enfrentar con firmeza los retos urgentes del país”. Esta medida sería vista este domingo 2 de agosto en la Cámara de Diputados.

No estoy en contra de que el Perú crezca, pero el desarrollo económico no puede colocarse por encima de lo ambiental, porque el ambiente no es un trámite del proyecto: es su materia prima. El agua que riega los arándanos de Ica procede de glaciares que se están yendo. La anchoveta que sostiene nuestra primera industria pesquera ya está migrando por el calentamiento del mar. Los puertos y carreteras que este paquete quiere acelerar se construirán bajo un El Niño que ya está en curso.

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Luego de revisar los documentos —el proyecto de ley que solicita al Congreso la delegación de facultades legislativas y su exposición de motivos—, esto es lo que tenemos.

Antes de entrar al detalle, conviene explicar de qué hablamos cuando nos referimos a certificación ambiental, porque el nombre suena a trámite y no lo es. Imaginen que van a operarse. Antes de entrar a sala, un médico revisa sus análisis. Y no les dice simplemente “sí” o “no”: les dice que sí, pero con condiciones. Que suspendan un medicamento diez días antes. Que les van a monitorear la presión cada media hora. Que hay un protocolo listo por si surge una complicación. Y anota un punto de partida —su peso, su presión, su hemoglobina— contra el cual se medirá después si algo salió mal. Eso es un estudio de impacto ambiental.

No es un permiso que se da o se niega: es un documento técnico con condiciones, medidas de mitigación, plan de manejo, compromisos de monitoreo, plan de contingencia y una línea base contra la cual después se fiscaliza. Ahora imaginen una regla nueva: si el médico no responde en diez días hábiles, ustedes quedan automáticamente autorizados a operarse. Nadie revisó los análisis. Nadie puso condiciones. No hay protocolo de emergencia ni punto de partida para medir después. Y sin embargo, en el papel, ustedes tienen su autorización. Eso es el silencio administrativo positivo aplicado a lo ambiental. Y hay una diferencia que lo vuelve más grave que en el ejemplo: en la operación, el que asume el riesgo es el paciente que decidió. En un proyecto extractivo, el riesgo lo asumen quienes viven aguas abajo y nunca entraron al consultorio.

Lo que no dice el título

El título completo del borrador dice “Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de seguridad ciudadana y lucha contra la criminalidad, promoción y protección de los emprendedores y de la micro y pequeña empresa y fomento de la formalización, promoción del empleo y protección social, impulso del desarrollo productivo, simplificación administrativa, desregulación y eliminación de barreras burocráticas, reforma estructural y modernización del Estado y materia tributaria, aduanera y de facilitación del comercio”.

Las palabras “ambiente”, “recursos naturales” o “áreas naturales protegidas” no figuran. Y tampoco están en el artículo 1, el que define el objeto de la ley, que repite exactamente la misma lista de siete materias.

Es decir: un diputado o un ciudadano que lea el título del proyecto y su artículo 1 no tendría manera de saber que ese texto autoriza a modificar el régimen de las áreas naturales protegidas. Para enterarse tiene que llegar al artículo 2, entrar al bloque de “desarrollo productivo” y encontrar el inciso correspondiente, entre las medidas sobre banca y las de asociaciones público-privadas.

Esto no es un detalle estético. El artículo 104 de la Constitución exige que la delegación recaiga sobre “materia específica”. Una ley cuyo título y cuyo objeto no nombran lo ambiental, pero cuyo articulado autoriza a reescribir la Ley de Áreas Naturales Protegidas, tiene un problema de técnica legislativa antes que de contenido. Y tiene un problema político evidente: lo que no se nombra en el título es lo que no se discute en el debate.

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Un inciso entre la banca y las APP

El gobierno pide facultad para “modificar la normativa en materia ambiental y de recursos naturales y áreas naturales protegidas, con la finalidad de armonizar la protección del medio ambiente con el desarrollo de actividades productivas”.

¡Armonizar! La palabra suena a equilibrio. Lo que sigue en el documento no lo es. En la exposición de motivos, la materia ambiental corresponde al acápite 5.2.10, después de agro, agua, pesca, minería, turismo, hidrocarburos, electricidad y banca.

El capítulo abre reconociendo el mandato constitucional y lo clausura en la misma oración: el Perú, dice, “ha construido un complejo entramado normativo ambiental que, si bien responde a la legítima necesidad de proteger el medio ambiente, ha generado en la práctica una serie de barreras y trabas que dificultan el desarrollo de proyectos de inversión y limitan la competitividad del país”.

Después viene el diagnóstico, con siete problemas: plazos excesivos, “maraña burocrática” de permisos, discrecionalidad de los evaluadores, sobrerregulación, “instrumentalización de los mecanismos de participación ciudadana”, conflictividad social y costos desproporcionados. Los siete son costos del inversionista. Ninguno es un problema ambiental.

No figuran la deforestación, los pasivos mineros, el retroceso glaciar, los derrames de petróleo en la Amazonía ni la contaminación por metales pesados. Tampoco lo que viene con El Niño, entre otros temas relacionados. El gobierno pide facultades para reescribir la normativa ambiental del país, pero no hay una sola línea sobre el estado del ambiente peruano.

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Y hay una ausencia que impresiona por lo precisa. El capítulo invoca los artículos 66 a 69 de la Constitución, y justamente el artículo 68 obliga al Estado a promover la conservación de la diversidad biológica. Sin embargo, la palabra “biodiversidad” no aparece ni una sola vez en los dos documentos. Tampoco “diversidad biológica”. Cero, en uno de los diez países megadiversos del mundo.

Del sector forestal, en todo el diagnóstico del paquete, hay una oración: “El sector forestal está inmerso en una tensión entre desarrollo agropecuario y protección ambiental.” Una tensión. No un problema, no una emergencia. Una tensión, en el país que según el informe MAAP #244 de este año registró la mayor deforestación por minería de toda la Amazonía en 2025, con 147 480 hectáreas de bosque primario perdidas por causas ajenas a incendios: la cifra más alta en cinco años.

Juan Luis Dammert le pone nombre al tono: el pedido, dice, “tiene un tono abiertamente pro inversión privada, con un lenguaje de tramitología que hace recordar a la lógica del perro del hortelano que desarrolló Alan García”.

Dammert añade una observación de método: “la exposición de motivos entra en muchísimo detalle, con diagnósticos y propuestas que ya han hecho conocidas la Sociedad Nacional de Minería Petróleo y Energía (SNMPE) y el Instituto Peruano de Economía (IPE)”.

Y su lectura de la primera disposición complementaria —esa que exceptúa a los futuros decretos de “la agenda temprana, la consulta pública, el análisis de impacto regulatorio ex ante, el análisis de calidad regulatoria y cualquier otro instrumento, procedimiento, evaluación u opinión previa”— es la que mejor resume el asunto: “estaríamos ante un verdadero paquetazo, que no es objeto de debate y al que habría que someterse al ser aprobado”. Un paquete cuyo argumento central es mejorar la calidad regulatoria del Estado se exonera del sistema de calidad regulatoria del Estado.

Silencio administrativo positivo

En el régimen especial que el documento propone para “proyectos de inversión relevantes” hay dos reglas seguidas. La primera dice que se aplicará “la aprobación automática de los instrumentos de gestión ambiental que se encuentren fuera del ámbito de la Ley del SEIA [Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental], siempre que el proyecto no se ubique ni se superponga con áreas naturales protegidas (ANP), territorios de pueblos originarios o zonas con restos arqueológicos”.

Suena a cautela. Y entonces viene la segunda: “Aplicar el silencio administrativo positivo a la aprobación de los instrumentos de gestión ambiental cuando el proyecto se ubique o se superponga con cualquiera de dichas áreas o elementos, así como cuando le corresponda un Estudio de Impacto Ambiental detallado (EIA-d).”

Traduzcamos, porque la jerga esconde lo que dice. Silencio administrativo positivo significa que si la autoridad no responde dentro del plazo, el permiso se entiende otorgado. Y “dichas áreas” son, tres líneas antes en el mismo texto, los parques nacionales, los territorios de pueblos originarios y las zonas arqueológicas.

O sea: cuando un proyecto pisa un área natural protegida o un territorio indígena, y cuando le corresponde el estudio de la categoría más alta —la de los proyectos que por definición legal, recogida en este mismo documento, “pueden producir impactos ambientales negativos significativos”—, el permiso podría nacer del silencio del Estado.

La inacción convertida en autorización. Y justo donde equivocarse cuesta más caro.

El Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible (IDLADS), que publicó su análisis el 30 de julio, advierte que si el silencio positivo es lo que cubre a lo ya categorizado, entonces para todo lo demás rige la aprobación automática. Es decir: quedaría formalmente resguardado solo lo que el Estado alcanzó a nombrar, y quedaría de facto expuesto todo lo que aún no tiene categoría oficial: cabeceras de cuenca, humedales, bosques secos, lomas costeras, etcétera.

Hay además un problema de base de datos. La aprobación automática depende de comprobar que el proyecto no se superpone con territorio de pueblos originarios. Pero en el capítulo de titulación, la exposición de motivos admite que en el Perú “coexisten múltiples fuentes catastrales que no dialogan adecuadamente entre sí”, y las enumera: el catastro urbano municipal, el rural de gobiernos regionales y del Midagri, “los catastros de comunidades campesinas y nativas, las áreas naturales protegidas administradas por el Sernanp, los catastros mineros de Ingemmet, el catastro forestal del Serfor”. Reconoce “títulos otorgados por entidades distintas sobre el mismo terreno (por ejemplo, comunidad campesina versus adjudicación estatal)” y “un mercado creciente de tráfico de terrenos y falsificación de títulos”.

Un territorio sin título inscrito no aparece como superposición. El filtro falla exactamente donde más se necesita, y el gobierno lo sabe.

La dimensión de ese vacío es enorme. El informe Proteger la Amazonía, elaborado por Rainforest Foundation US y Aidesep y publicado en junio de 2026, estima que cerca de 20 millones de hectáreas de territorios indígenas amazónicos carecen de reconocimiento legal o de seguridad jurídica plena. Y precisa algo que hay que leer junto al capítulo de hidrocarburos de este paquete: más de nueve millones de hectáreas de concesiones forestales y 15,4 millones de hectáreas de lotes de hidrocarburos se superponen parcial o totalmente con territorios indígenas.

Sobre los pueblos en aislamiento y contacto inicial, el borrador no dice nada.

Seis razones por las que un permiso no puede nacer del silencio

Mariano Castro Sánchez-Moreno, exviceministro de Gestión Ambiental del Minam, también ha hecho un análisis de este pedido de facultades y desarrolla seis razones por las que el silencio administrativo positivo no es pertinente en materia ambiental. Las resumo, porque cada una cierra una puerta distinta.

La primera es la más elemental y la más difícil de responder. La certificación ambiental, escribe Castro, “es un acto de contenido técnico sujeto a condiciones”: incorpora medidas de prevención y mitigación, plan de manejo, compromisos de monitoreo, plan de contingencia y la línea base contra la cual después se fiscaliza. De ahí su pregunta: “Si el permiso nace del silencio, ¿qué exactamente aprobó la autoridad?”. La respuesta que él mismo da es incómoda: confirmaría todo lo que el proponente haya comunicado, dejando las obligaciones ambientales “a la decisión unilateral del privado sin que el Estado intervenga en el diseño y exigencia” de esas obligaciones.

La segunda es la que más me hizo pensar. El silencio administrativo fue diseñado como garantía del administrado frente a la inercia estatal: una relación de dos. Pero un permiso ambiental —dice Castro— “afecta a terceros que no son parte del procedimiento: comunidades, pueblos indígenas, generaciones futuras”. Trasladarles a ellos el costo de la morosidad del Estado es “usar una técnica procesal para disponer de intereses difusos ajenos”. Una herramienta pensada para proteger al ciudadano frente al Estado terminaría usándose para disponer de derechos de ciudadanos que ni siquiera están en el expediente.

La tercera es la irreversibilidad. Toda la lógica reparadora del silencio administrativo presupone que un error puede corregirse después. En materia ambiental, muchas veces no: “la deforestación consumada, el acuífero contaminado o la especie extinta no se revierten anulando de oficio el acto ficto”.

La cuarta apunta al deber constitucional de protección. Castro lo formula en una frase que debería estar en el debate del Congreso: “Es constitucionalmente inadmisible que el Estado se beneficie de su propia negligencia u omisión”.

La quinta conecta con lo que veremos más adelante sobre consulta previa: el silencio positivo permitiría saltarse trámites obligatorios de información pública, participación y consulta, lo que “colisiona con el Convenio 169 de la OIT”.

Y la sexta es la que ningún análisis ambiental suele hacer, y que en el Perú de hoy pesa tanto como las otras cinco juntas. En contextos de institucionalidad débil, advierte Castro, “la inacción deliberada se convierte en vía de otorgamiento”. Y remata: “Es un canal de captura difícil de rastrear precisamente porque no deja acto motivado”.

Un permiso otorgado por resolución deja un funcionario que firmó, una motivación que puede impugnarse y una responsabilidad que puede perseguirse. Un permiso otorgado por silencio no deja nada: no hay firma, no hay considerandos, no hay a quién preguntarle por qué. En un país que viene de Lava Jato —el mismo caso que la exposición de motivos menciona como causa de la caída de la inversión en 2016 y 2017—, diseñar una vía de otorgamiento que por definición no deja rastro documental no es solo un riesgo ambiental. Es un riesgo de integridad.

Los guardianes callados

La segunda medida de fondo es esta: “se debe establecer que el Senace [Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles] no requiere de opiniones técnicas vinculantes o favorables de estas entidades, sin perjuicio de que pueda solicitar opinión cuando lo considere pertinente”, se lee en la exposición de motivos.

“Estas entidades” son la Autoridad Nacional del Agua, el Sernanp, el Serfor y el Midagri. Y en el capítulo minero y en el régimen de proyectos relevantes el paquete añade que, si la entidad opinante no se pronuncia en plazo, su opinión se tendrá por favorable.

Dicho así parece la eliminación de un trámite engorroso. No lo es. Esto es lo que se está desarmando, con la norma en la mano:

La Ley 26834, de Áreas Naturales Protegidas, establece en su artículo 1 que las ANP son patrimonio de la Nación y bien de dominio público, con las garantías de inalienabilidad e imprescriptibilidad del artículo 73 de la Constitución, y que deben mantener su condición natural a perpetuidad. Sus artículos 27 y 28 encargan al Sernanp el pronunciamiento de compatibilidad y la opinión previa favorable, que “no debe perjudicar el cumplimiento de los fines para los cuales se ha establecido el área”.

El Decreto Supremo 004-2010-MINAM precisó la obligación de todas las entidades del Estado —nacionales, regionales y locales— de solicitar esa opinión técnica previa vinculante para actividades dentro de una ANP, en su zona de amortiguamiento y en áreas de conservación regional. Y fijó la consecuencia: los actos emitidos sin ella son nulos de pleno derecho, y su omisión constituye falta administrativa.

El Decreto Legislativo 1079 añadió el principio de prevalencia: cuando hay superposición de competencias sobre un área protegida nacional, prevalecen las del Minam.

El Decreto Supremo 003-2011-MINAM cerró el último resquicio: aunque el área no tenga Plan Maestro aprobado, el Sernanp debe opinar igual, sobre la base de su categoría, sus objetivos de creación y su expediente técnico.

Cuatro normas construidas en capas durante quince años para cumplir un mandato del artículo 68 de la Constitución. Y se propone abrirlas por decreto legislativo, en 120 días, sin consulta pública.

Lo más desconcertante es que el diagnóstico era correcto. El documento explica que estas entidades demoran, y tiene razón. Y en la misma exposición de motivos está escrito que el Senace “gestiona una cartera de US$ 62.000 millones con apenas S/ 50 millones de presupuesto”. El gobierno identificó bien que el evaluador ambiental peruano está quebrado. Y la solución que eligió no fue financiarlo: fue reducir lo que evalúa.

Dammert lo dice de una manera que vale la pena retener, porque es el argumento que el paquete nunca responde: “Con instituciones debilitadas, presupuestos bajos y personal poco calificado es casi imposible que se produzcan evaluaciones, fiscalizaciones y autorizaciones eficientes y predecibles. Esto no se desarrolla en los documentos, ya que el objetivo no parece fortalecer el Estado”.

Diez días hábiles

El capítulo minero es el más trabajado del paquete. Su propuesta central: “Establecer que los proyectos de exploración minera hasta 40 plataformas de perforación se aprobarán mediante una Ficha Técnica Ambiental (FTA) con un plazo de evaluación de 10 días hábiles sujeto a silencio administrativo positivo. Se podrán solicitar hasta 2 FTA por el mismo titular en la misma cuenca o microcuenca.”

Entre 41 y 60 plataformas: declaración de impacto ambiental, veinte días hábiles, también con silencio positivo.

Ahora pongamos esa cifra al lado de otra que está en el mismo documento, unas páginas antes. Explicando por qué un estudio detallado demora entre dos y cinco años, el texto menciona “la línea base (que debe cubrir al menos un ciclo climático completo)”. Un ciclo climático completo es un año. El paquete propone diez días hábiles. Diez días hábiles no son una evaluación ambiental. Son un acuse de recibo con membrete.

Y luego está la frase del cierre de minas, que hay que leer despacio: “Recibido el informe de cierre por la autoridad de fiscalización correspondiente se tendrá un plazo para supervisar el cierre no superior a 1 año calendario. De no realizarse la supervisión del cierre, se presume el que titular cumplió con sus obligaciones de cierre, de manera preclusiva, y queda expedito para solicitar su certificado de cierre final ante el Minem.”

“Preclusiva” quiere decir cerrado, sin vuelta atrás. Si el Estado no llega a supervisar el cierre de una mina dentro de un año, la ley presume que la mina cerró bien. Para siempre. La obligación se extingue por inactividad del fiscalizador.

Este mismo documento describe entidades desbordadas, sin personal y sin presupuesto. El paquete construye una presunción legal a favor de la empresa apoyándose precisamente en la debilidad estatal que él mismo diagnostica.

Queda una disposición más, breve y de apariencia inofensiva, sobre los terrenos del Estado. Para entenderla hay que saber algo que no es obvio: en el Perú, una concesión minera otorga derechos sobre el subsuelo, no sobre el terreno que está encima. Son dos cosas jurídicamente separadas. Quien tiene la concesión todavía necesita conseguir la superficie —comprarla, alquilarla o pedírsela al Estado— para poder operar.

Sobre esa superficie, el borrador dice: “La Superintendencia Nacional de Bienes Nacionales [sic] deberá oficiar al titular minero antes de pronunciarse respecto de alguna solicitud de tercero. La SBN es la autoridad competente para otorgar derechos reales sobre terrenos del Estado, ya sean estos catastrados, no catastrados, eriazos, rústicos, o de cualquier naturaleza. Incluso en zona de Selva.”

Es decir, si alguien le solicita al Estado un terreno donde hay una concesión minera, el Estado está obligado a notificar primero a la empresa minera y recién después resolver. La empresa se entera antes que nadie y puede oponerse antes de que se decida.

Ese “alguien” —el “tercero” del texto— es cualquiera que pida tierras del Estado. Entre ellos, las comunidades campesinas y nativas que llevan años esperando su título, porque la titulación comunal es precisamente un procedimiento de reconocimiento de derechos sobre terrenos que el Estado administra.

La regla ya cubría la Amazonía: habla de terrenos “de cualquier naturaleza”. Que además la nombre es una decisión de quien redactó la exposición de motivos.

El agua que se renueva sola

El acápite de recursos hídricos contiene el único párrafo climático de todo el documento, y es bueno: “En un contexto de cambio climático, retroceso glaciar y creciente estrés hídrico, la regulación eficiente de los recursos hídricos no es solo una cuestión ambiental, sino una condición esencial para la seguridad alimentaria y la viabilidad económica de amplias regiones del país.”

Está bien escrito, pero no lleva a ninguna parte.

El mismo acápite recuerda que la costa, donde vive la mayor parte de la población y opera casi toda la agroexportación, dispone de “apenas el 1,8 % de los recursos hídricos superficiales del país”, y que el sector agrario consume “aproximadamente el 80 % del consumo total”. Reconoce la sobrecarga de expedientes y la falta de personal en la Autoridad Nacional del Agua (ANA).

Y la medida concreta que propone es esta: “especificar que las renovaciones de los derechos de uso de agua sean de forma automática, previa presentación de una declaración jurada en los términos establecidos por la autoridad competente (…) y sujeta a fiscalización posterior”.

Reconoce que los glaciares se están yendo y propone renovar los derechos de agua por declaración jurada. Es, en una sola página, el método completo del paquete: diagnóstico correcto, remedio que va en dirección contraria.

El mar que ya se está moviendo

El acápite pesquero celebra —con razón— que el Perú sea el primer productor y exportador mundial de harina y aceite de pescado, y que la pesca artesanal sostenga a decenas de miles de familias costeras. Luego identifica lo que limita al sector: “el incremento desproporcionado de las cargas regulatorias, la informalidad persistente en la pesca artesanal y la falta de políticas que promuevan la competitividad”.

No menciona la sobrepesca. No menciona el cambio climático. No menciona el desplazamiento de la anchoveta, que el ENFEN viene reportando como efecto del calentamiento del mar sobre el stock norte-centro.

Y aquí aparece, en el capítulo pesquero, la fórmula más importante de todo el paquete en materia de áreas protegidas: “desarrollar y precisar el régimen de compatibilidad existente entre las Areas Naturales Protegidas y el aprovechamiento sostenible de los recursos hidrobiológicos, estableciendo que las restricciones que se imponga a actividades económicas deben respetar el ordenamiento jurídico y los derechos adquiridos y sustentarse en evidencia científica debidamente evaluada técnica y respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad”.

La misma idea, con otras palabras, está en el articulado del proyecto de ley: se garantizará “que las restricciones a las actividades empresariales en áreas naturales protegidas se base en evidencia científica objetiva y clara, evaluada técnicamente y respeten los principios de legalidad y proporcionalidad”.

Nadie puede estar en contra de la evidencia científica. Ese es exactamente el problema: la frase es impecable y su efecto es el contrario del que aparenta.

Hoy la regla legal es la inversa. Por el artículo 1 de la Ley 26834, un área protegida debe mantener su condición natural a perpetuidad, y el aprovechamiento es la excepción que requiere un pronunciamiento de compatibilidad. La carga de probar recae sobre quien quiere entrar. La fórmula propuesta la voltea: el Estado tendría que producir, caso por caso, evidencia científica “objetiva y clara” para sostener cada restricción, y esa evidencia sería litigable por el titular, con abogados y peritos que la autoridad —recuérdese: S/ 50 millones— no tiene.

Miren cómo queda el sistema completo, leyendo el mismo paquete en dos columnas:

Se sube el estándar de prueba para conservar y se baja el estándar de prueba para intervenir. Ese es, a mi juicio, el hallazgo central de todo el borrador. En ningún momento dice que proteger el ambiente sea indeseable. Simplemente hace que proteger sea administrativamente más difícil que no proteger.

Y arranca de un diagnóstico invertido. Según el Programa Nacional de Conservación de Bosques del Minam, con datos recogidos por el observatorio del Ceplan, en 2024 las categorías territoriales con mayor pérdida de bosque en el Perú fueron las comunidades nativas tituladas (24,6 %) y las áreas naturales protegidas (23,1 %). En junio de 2025 la Fiscalía Especializada en Materia Ambiental reveló que la minería ilegal tiene presencia en veintitrés áreas naturales protegidas de once departamentos.

Nuestras áreas protegidas no están sobreprotegidas. Son uno de los lugares donde más bosque se pierde. El problema nunca fue el exceso de restricciones: fue que nadie las hace cumplir.

La cláusula tiene dirección

Hasta aquí hemos tratado la fórmula de la “evidencia científica objetiva y clara” como un problema abstracto de carga de la prueba. Dammert la aterriza, y con eso el asunto deja de ser teórico. En términos de áreas naturales protegidas, escribe, “el objetivo es el de siempre: flexibilizar la posibilidad de realizar actividades económicas en estas áreas, principalmente en temas de pesca e hidrocarburos (como en los casos de la pesca en Paracas y el gas del Candamo)”.

Que la fórmula aparezca dos veces —una en el articulado, otra específicamente en el capítulo pesquero, referida al “aprovechamiento sostenible de los recursos hidrobiológicos”— encaja con esa lectura. No es una cláusula genérica: tiene destinatarios.

La cláusula del borrador no solo exige “evidencia científica objetiva y clara”: exige respetar “los derechos adquiridos”. Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) viene documentando desde hace años que la estrategia del sector hidrocarburífero pasa precisamente por establecer áreas promocionales sobre áreas protegidas para generar “expectativa de establecer futuros derechos adquiridos”.

Es decir, la cláusula no es neutra. Es la llave jurídica exacta que esa estrategia necesita. Primero se crea el área promocional, después el derecho adquirido, y finalmente una norma que obliga al Estado a respetarlo.

Cuatro años contra cuatro meses

El acápite de hidrocarburos es el más franco del paquete y el que más deprisa va.

Su diagnóstico es real y grave: más del 75 % del diésel que consumimos es importado; Petroperú acumula una deuda de unos US$ 8 532 millones contra un patrimonio de apenas US$ 1 645 millones; las reservas de gas natural alcanzan para unos 13,6 años, hasta cerca de 2037, tres años antes de que venza el contrato de Camisea. Y esta frase, que es la que cita todo el mundo: “Un permiso de exploración puede demorar 4 años en Perú, frente a 4-6 meses en otros países.”

Conviene ser preciso: eso es un diagnóstico comparativo, no una meta declarada. Pero la facultad que se pide en el articulado sí es explícita: “la creación de mecanismos de aprobación expedita para proyectos energético y de exploración y explotación de hidrocarburos y la modificación de los regímenes legales y contractuales de exploración y explotación y el régimen de regalías y retribuciones aplicables”.

Dammert hace aquí la objeción de fondo. La crisis del sector es real, señala, “pero esta no se debe al régimen legal, sino a que el sector privado no ha invertido lo suficiente en exploración, ya que todo indica que no hay yacimientos significativos por descubrir en el país, además de las tendencias globales de descarbonización”. Su conclusión: “no tiene sentido que un país no petrolero como Perú insista en esta industria si no existen condiciones para su éxito”.

Dicho de otro modo: el paquete atribuye a la burocracia un problema que es geológico y de mercado. Y si el diagnóstico está errado, el remedio —acelerar permisos— no resolverá nada, pero sí bajará estándares.

Sobre las regalías, su lectura es todavía más específica. El documento sostiene que “las regalías no son competitivas” y que “existen lotes que pagan 40-50% de regalías, cuando en la región se paga entre 5% y 12%”. Dammert plantea que esa alusión apunta a Camisea, y recuerda por qué esas regalías son altas: los lotes revirtieron al Estado peruano, que negoció desde una posición de fuerza porque había depósitos comprobados de gas. Su conclusión: “Disminuir estas regalías solo favorecería intereses empresariales, no del Estado”.

Vale la pena detenerse en eso. La delegación pediría facultad para modificar por decreto lo que el Estado cobra por su gas, en un país cuya presión tributaria es del 14,6 % del PBI frente a un promedio de la OCDE cercano al 34 %. Y lo pediría sin que ese punto figure en el título de la ley.

Y ahora crucemos ello con el dato de Aidesep y Rainforest Foundation: 15,4 millones de hectáreas de lotes de hidrocarburos se superponen con territorios indígenas, la mayoría sin seguridad jurídica plena. Aceleración de permisos, opiniones vinculantes eliminadas y consulta previa recortada, sobre ese mapa.

Porque la consulta previa también está en el texto, en el capítulo minero, y aparece exactamente una vez, así: “Señalar que solo son materia de consulta previa las autorizaciones de inicio actividades de explotación u otorgamiento de concesiones de beneficio, no serán materia de consulta previa las modificaciones de aquellas, salvo que incluyan a una nueva población considerada pueblo indígena u originario (…) Para el caso de exploración minera la consulta previa solo aplica a los EIAsd [estudio de impacto ambiental semidetallado].”

Ese párrafo contiene las dos únicas apariciones de las palabras “indígena” y “consulta previa” en los dos documentos. El único momento en que el borrador se acuerda de los pueblos indígenas es para acotarles un derecho.

Excluir las “modificaciones” no es un ajuste formal: es el centro del asunto. En minería, una ampliación de tajo, un nuevo depósito de relaves o un cambio de fuente de agua se tramitan como modificación del instrumento de gestión ambiental. Ahí es donde se juega la afectación real.

Y hay dos precedentes en contra. El reglamento de la Ley Marco sobre Cambio Climático (DS 013-2019-MINAM) sí fue sometido a consulta previa antes de aprobarse: una norma nacional, técnica y de alcance comparable pasó por ese proceso en 2019. Y el Tribunal Constitucional, el 26 de marzo de 2025, declaró inconstitucionales dos disposiciones transitorias de la Ley 31973 —la llamada “ley antiforestal”— precisamente por no haberse consultado a las comunidades nativas.

Persuadir en vez de sancionar

Tres disposiciones seguidas del capítulo minero:

“Implementar estrategias de persuasión, facilitación, orientación, asistencia y educación de cumplimiento regulatorio, por sobre incentivos punitivos.”

“Prever que en caso de incumplimientos detectados por la autoridad ambiental en las labores de supervisión que no hayan generado daño real al ambiente, se prioriza el otorgamiento de un plazo razonable para el cumplimiento (…) Verificado el cumplimiento se archivarían los actuados.”

Y una tercera que legaliza hacia atrás: si se detectan componentes o procesos “no evaluados ambientalmente”, el caso pasa a la autoridad ambiental del Minem para determinar la viabilidad de lo ya construido y, de ser viable, se regulariza.

El problema del “daño real al ambiente” es de fondo. Las obligaciones de un estudio de impacto ambiental existen para que el daño no ocurra. Exigir daño consumado para sancionar convierte el incumplimiento en gratuito hasta que sea irreversible. Es el principio de prevención —artículo VI del Título Preliminar de la Ley General del Ambiente— funcionando al revés, y el principio precautorio —artículo VII— desactivado.

Y esto no hay que imaginarlo, porque el Perú ya lo hizo.

El artículo 19 (Privilegio de la prevención y corrección de las conductas infractoras) de la Ley 30230 (Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país) estableció durante tres años que el OEFA debía privilegiar medidas correctivas antes que multas, tramitar procedimientos sancionadores solo excepcionalmente, y que las sanciones no excedieran el 50 % del monto aplicable.

Lo que pasó:

El propio OEFA advirtió ante el Congreso en 2016 que la norma no había cumplido su objetivo y que «existirían mayores incentivos para cometer infracciones en tanto el costo de incurrir en una infracción disminuye». Es la autoridad ambiental confesando por escrito el fracaso de su propio régimen excepcional. En el sector hidrocarburos, el incumplimiento pasó de 24 % a 76 % durante la vigencia de la norma. Convoca.pe viene documentando el rastro que dejó esa norma. Revisando las sanciones firmes del OEFA entre 2019 y 2023, halló que el descuento de la ley 30230 permitió a 57 mineras y petroleras dejar de pagar más de 70 millones de soles, pese a no haber remediado el daño ambiental. Y el efecto sobrevivió a la derogación del artículo en 2017: solo entre 2021 y 2022 el OEFA aplicó la reducción del 50 % en dieciocho resoluciones, condonando 10 450 000 soles a mineras.

El borrador del Ejecutivo propone reinstalar esa arquitectura sin mencionar el artículo 19, sin citar su evaluación oficial y sin explicar por qué esta vez sería distinto. De todos los vacíos del documento, este es el que menos excusa tiene: la evidencia es peruana, es del propio Estado y está publicada.

¿Y la Meta de Biodiversidad 30×30?

Aquí viene la pregunta de fondo sobre los compromisos internacionales que el Perú ha suscrito.

Las áreas naturales protegidas peruanas no son solo un asunto de derecho interno. Están dentro del Marco Global de la Biodiversidad de Kunming-Montreal, adoptado en diciembre de 2022 por más de 190 países en la COP15 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, del que el Perú es parte. Su Meta 3, conocida como 30×30, compromete a los Estados a que para 2030 al menos el 30 % de las zonas terrestres, de aguas continentales, costeras y marinas estén conservadas y gestionadas eficazmente mediante sistemas de áreas protegidas y otras medidas de conservación, respetando los derechos de los pueblos indígenas.

Esto no es una interpretación de organizaciones ambientalistas. El propio Sernanp publicó que el Perú respalda la meta 30×30. Y en octubre de 2025, el director general de Cambio Climático y Desertificación del Minam, Marco Arenas, confirmó públicamente que la hoja de ruta del sector se centra en dos metas del Marco Global: conservar el 30 % del territorio y restaurar el 20 % de las áreas degradadas.

¿Dónde está hoy el Perú? Según datos del Sernanp difundidos en octubre de 2025, las áreas naturales protegidas cubren cerca del 18 % del territorio terrestre y alrededor del 8 % del espacio marino.

El mismo Sernanp explica cómo se llega: “ampliar la cobertura de conservación mediante la creación de nuevas áreas naturales protegidas, mejorar la gestión de las ya existentes (…) y reconocer territorios conservados por comunidades, pueblos indígenas u otras modalidades de conservación”.

Las tres cosas van en dirección contraria a lo que el borrador del Ejecutivo propone. Crear nuevas áreas protegidas será más difícil si cada restricción a una actividad económica debe sostenerse con evidencia científica litigable. Mejorar la gestión de las existentes será más difícil si se elimina la opinión vinculante del organismo que las gestiona. Y reconocer territorios indígenas como medida de conservación es incompatible con recortar la consulta previa y con dar preferencia al titular minero sobre terrenos estatales “incluso en zona de Selva”.

Y todo el análisis de derecho internacional que contiene la exposición de motivos cabe en esta oración: “Estas reformas que se plantean además son coherentes con los tratados internacionales de los que el Perú es parte.” Sin nombrar un tratado. Sin nota al pie.

El Perú ya tiene una sentencia interamericana que condena la regresión ambiental sin justificación suficiente —el caso Habitantes de La Oroya vs. Perú (2024)—. Un paquete que baja estándares de evaluación, elimina opiniones vinculantes, restringe la participación y acota la consulta previa tiene que superar ese test de justificación. La exposición de motivos ni siquiera lo intenta.

Las cuentas que no cierran

Dos frases del mismo documento, separadas por unas páginas.

La primera es la promesa que sostiene todo lo demás: “Compensar la simplificación de los requisitos previos con un fortalecimiento de la capacidad de fiscalización durante la ejecución de los proyectos, dotando a las entidades fiscalizadoras de mayores recursos humanos, tecnológicos y financieros.”

La segunda, en el análisis costo-beneficio: “Estos costos se ejecutarán con cargo al presupuesto institucional de las entidades involucradas, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público, salvo disposición expresa autorizada por ley.”

La compensación es una aspiración presupuestal. Y de las siete categorías de beneficios que enumera ese análisis costo-beneficio, ninguna es ambiental ni climática: no se estima un solo beneficio ambiental, ni un solo costo ambiental, ni el pasivo que dejaría la preclusión del cierre de minas, ni lo que costaría un El Niño extraordinario sobre la infraestructura que se quiere acelerar.

En los dos documentos, “El Niño” aparece una sola vez. Así: “Los años 2016 y 2017 estuvieron marcados por el impacto del Fenómeno El Niño costero y la incertidumbre derivada del caso Lava Jato.”

El fenómeno que define la vulnerabilidad física del Perú entra al documento como una variable que deprimió el PBI, en la misma frase que un caso de corrupción.

Coda

Vuelvo a donde empecé. El gobierno anunció, para enfrentar a El Niño, la descolmatación de los ríos. La imagen es buena y da la lección entera. Un río no se cuida solo limpiándole el cauce abajo: se cuida en la cabecera. Y las cabeceras de cuenca son, precisamente, una de esas categorías que este borrador no menciona ni una vez.

Lo mismo pasa con la ley. Se puede acortar el cauce —quitar la opinión vinculante, apagar la sanción, blindar el permiso, filtrar la observación ciudadana— con la promesa de que el agua correrá más rápido hacia la inversión. Pero el agua que corre sin cabecera arrastra todo: el bosque que no alcanzó categoría, la comunidad que no alcanzó título, el pasivo que nadie fue a supervisar dentro del año.

Y hay un argumento que debería importar tanto en un directorio como en una asamblea comunal: un permiso obtenido por silencio administrativo sobre un área natural protegida no es seguridad jurídica. Es un permiso litigable. Y el litigio llega cuando la obra está a medio construir, con el capital hundido y la relación con el territorio rota. La predictibilidad que los inversionistas serios piden —y la piden con razón— se construye con plazos que se cumplen, criterios uniformes, una ventanilla que coordine sin absorber y evaluadores financiados. No con permisos que nacen del silencio.

Y aquí conviene una última comparación, esta vez para quien mira el asunto desde el lado de la inversión.

Todos conocemos a alguien que compró un terreno barato y rápido porque nadie se puso exquisito con los papeles. Sin partida registral limpia, sin verificar linderos, sin preguntar demasiado. Se ahorró meses y dinero. Levantó la casa. Y años después apareció el dueño verdadero, o la comunidad, o el juez, y perdió todo con la obra ya construida.

Un permiso ambiental otorgado por silencio es exactamente eso: un título que nadie revisó. Sirve mientras nadie pregunte. Y en el Perú siempre alguien termina preguntando —un amparo, una comunidad, una fiscalía, la Corte Interamericana—, casi siempre cuando el capital ya está hundido en el suelo.

El proyecto que se demora tres años en obtener una certificación bien hecha se demora tres años. El que la obtiene por silencio en diez días puede detenerse en el año cinco, con la mina a medio construir y el pueblo en la carretera. No es que uno sea rápido y el otro lento: es que uno paga el costo al inicio y el otro lo paga multiplicado y en el peor momento.

Porque, como advierte Mariano Castro, un permiso que nace del silencio no deja acto motivado. No deja firma. No deja a quién preguntarle por qué.

Dammert cierra su análisis con una frase que resume el fondo de todo esto mejor que cualquier cifra: “El sector privado tiene intereses legítimos, pero estos son diferentes a los del Estado. Confundir ambas esferas puede ser un remedio peor que la enfermedad”.

Ciento veinte días son pocos en un calendario y muchísimos en la vida de una cuenca.

Esto es un análisis del borrador. Puede llegar al Congreso con modificaciones. Lo sabremos pronto.